中国环境报10月10日法治版刊发的《环评未要求安装的设施，企业未正常运行被处罚冤不冤？》一文，引发了广大一线执法人员的热烈讨论，并纷纷来稿，阐述观点。“灯不拨不亮，理不辩不明。”中国环境报从来稿中精选了部分执法人员有代表性的观点，分两期连续刊发，以期对此问题进行全面剖析与探讨，帮助更多基层执法人员打消困惑、解决实际问题。
企业产生污染就有义务保障设施正常运行
◆刘永涛
笔者认为，应当给予处罚。
《环境保护法》第四十二条规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。这是关于排污者防治污染责任的规定。因此，笔者认为，如果企业生产时有污染产生，无论是环评文件中要求安装的污染防治设施，还是企业自行主动安装环评文件要求以外的污染防治设施，同样应有保持其正常运行的法定义务。
但是，笔者对《环评未要求安装的设施，企业未正常运行被罚冤不冤？》一文中的案例的处罚依据存有不同意见。文中说明，属地生态环境局最终是根据《大气污染防治法》第九十九条第三项的规定作出处罚，笔者对此并不认同。
此案中，企业喷漆废气吸收塔风机未运行，不仅违反了《大气污染防治法》第二十条第二款“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物”的规定，还违反了第四十五条“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放”的规定。这属于当事人一个违法行为同时违反两个以上法律条款的情形。
按照《生态环境行政处罚办法》第七条款规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。因此，本案适用《大气污染防治法》第九十九条第三项关于通过逃避监管的方式排放大气污染物予以处罚的规定。这也是案例说明中显示最终适用的法律条文。
但是，《立法法》百零三条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
对此，笔者认为，对产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动的违法行为，《大气污染防治法》第四十五条和百零八条项已作出特别规定。因此，按照《立法法》百零三条中特别条款优于一般条款的原则，本案中某公司的违法行为适用《大气污染防治法》百零八条项的规定处罚较为准确。如果按照不正常运行大气污染防治设施的方式逃避监管作出处罚决定，属于适用法律错误。
企业自主安装设施应该纳入日常监管范畴
◆万薇薇 彭扬武
近年来，基层生态环境执法工作经常遇到类似的疑难问题。例如，某些企业因建厂较早，受限于当时的技术条件和环境管理要求，生产工序未采取环保措施或采取了低效的环保措施，环评文件比较简单，标准限值明显偏松，生产设备、工艺和选址、布局等不符合现有法律法规及技术标准，出现某些特征污染物未识别、未处理、无组织排放等问题。企业主受自身环境保护知识、经济效益等影响，不想投入过多资金进行环保改造，认为只需按照原有环评文件要求建设、运行相关环保设施即可，要求加装并保障正常运行污染治理设施没有法律依据。
环评具有预测性、前瞻性及不确定性。因此，《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》要求，各级生态环境部门在持续推进环评制度改革的同时，不断强化环评事中事后监管，开展环评后评价。也就是将实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价。因此，企业的污染防治设施不仅仅包括环评文件批复的部分，后期企业自我加压、自主安装也应包含在内，纳入生态环境部门日常监管的范畴，确保装得了、用得好。
笔者认为，某地生态环境部门对企业擅自停运污染防治设施的行为进行处罚，无疑是正确的。环评文件以外加装的污染防治设施，是做到污染物应收尽收、达标排放的前提。如果自主安装的污染防治设施不正常运行，不但背离了安装的初衷，且与及地方生态环境只能变好不能变坏的底线要求反其道而行之。但其违法行为定性还有待商榷。
《环评未要求安装的设施，企业未正常运行被罚冤不冤？》一文所举案例中的公司为木业公司，喷漆工序产生的主要特征性污染物为挥发性有机物。根据《大气污染防治法》规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。这家公司喷漆作业配备的喷漆废气吸收塔未运行，属产生挥发性有机物废气的生产活动未按规定使用污染防治设施的违法行为，可依据《大气污染防治法》第四十五条及百零八条的规定进行处理，即由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治。这项条款比不正常运行大气污染防治设施条款更为，且处罚限度更轻，更有利于减轻企业负担。
执法人员需要现场分析综合考量科学研判
◆江晓琼
笔者认为，从执法角度出发，不能简单地对此种行为下定论。其实，在实际执法工作中，类似的案件并不罕见，但处罚情况各有差异。这就需要执法人员加强现场分析能力，更全面综合地考量此类行为，不断提升生态环境治理能力。
首先，要科学精准研判。结合实际，将企业的生产工艺、原辅材料、污染源产生环节、监测情况，与环评资料中明确的污染处理工艺、适用排放标准、生产工况要求等一一对照。实际执法中需注意，不能简单生搬硬套环评资料，必须详细核实生产情况，比如，生产原辅材料、产品、工艺等发生了变化，污染物是否也同时发生了变化，需要现场辅以监测，针对监测结果进行判别，真正精准分析污染治理程度，判断污染防治设施是否有效。另外，发现企业生产工艺或者治理措施已做技术改造等措施，需要及时进行政策宣贯和帮扶指导，要求企业进行环评手续完善，类似非重大变更等后评估工作。
其次，全面覆盖溯查现场。从空间角度而言，针对现场情况开展全面排查，从原料到产品或者加工工序等，细致查看污染源排放情况，以及现场治理情况，发现疑似违法行为，需要进一步溯查根源性问题，现场固定证据。从时间角度而言，是对于企业阶段性工况的判别，例如，调取环境设施和生产设备台账、用电情况、维修情况、自行监测和监督性监测情况等，评估企业的日常排污情况。最后，根据现场生产情况，执法人员需熟知技术标准，确保采样的有效性。在程序上，需注意要有两名以上执法人员全程参与采样取证过程。
最后，抓好常态长效监督。企业无论是否未按照要求安装污染防治设施，污染源排放必须达标。在实际执法过程中，需要办理环评手续的建设项目，根据经验而言，一般都有一定污染物排放。因此，更应该加强事中和事后的监督管理。在事中监督中，此时企业正在建设施工和调试环节，需要及时进行“体检”，告知企业主管理要求，引导好企业今后的生产行为，提供技术指导和政策指引。在事后监督中，需要施行有效的动态管理，结合例行检查与不定期抽查，以及平台数据等进行监督。就执法而言，需要形成执法记录台账，重点关注问题闭环情况，确保整改到位，不再反复发生，防止产生环境风险隐患。
罚不罚不能仅凭一个简单理由
◆黄彩华
笔者认为，应不应该处罚企业，不能凭借一个简单的理由就作出决定，应该具体问题具体分析。
根据基层执法经验，有部分企业的环境影响评价文件年份比较久远、内容比较简单，与日新月异的排污许可管理或其他环境管理要求不相适应。考虑到既有的污染防治设施达不到很好的治理效果、无法满足达标排放的要求，再加上一系列奖补政策，大部分企业会选择安装环评外的污染防治设施。此种类型笔者建议应予以处罚。
环评文件要求的污染防治设施无法满足达标排放的要求，有可能是企业的生产工艺或者规模发生了重大变化，此种情形企业应重新报批环境影响评价文件。属地生态环境部门在给企业核发排污许可证时，也应核查企业污染防治设施是否能满足当前环境监管要求，对企业安装的污染防治设施与排污许可证不一致的，应通知其依法变更环评，确保环评与排污许可证要求安装运行的污染防治设施一致。
执法部门发现企业不依法变更环评、又不正常运行污染防治设施的，如违反了企业已申领的排污许可证要求，可以从“不正常运行污染防治设施”角度依法查处。如果企业环评和排污许可证均未对新增设施提出要求，执法中发现企业运行的设施无法满足达标排放要求，可从“超标排放”角度予以查处。
实践中，大气污染防治设施逃避监管不正常运行一般会与超标排放问题并存，因此，执法的焦点既要放在环评外的设施，更要放在环评内的设施上。如果企业连环评要求的老设施都不正常运行，当然不能排除逃避监管的主观故意。但“老设施”运行正常，只是新设施运行不正常（也未列入排污许可证），此时则不宜适用“不正常运行、逃避监管”条款，可依法适用“超标排放”。
当然，还存在不应处罚的情形。实践中，也有部分企业新增污染防治设施目的是从长远的角度出发，积极追求更好的污染治理效果。如果企业固有的环评设施正常运行且能满足达标排放的要求，新增的环评外设施只是“锦上添花”，笔者认为这种情况就不应处罚。至于企业新购设施已申领的奖补，应由监管部门根据新设施运行的效果去合理考评，不宜与执法办案混为一谈。
如，2021年某地生态环境部门在检查中发现某企业对车间内真空熔炼废气进行收集，加装了环评外的废气收集装置，与企业排污许可证规定不相符，拟立案处罚。这家企业提出陈述申辩称“公司对真空熔炼炉废气进行收集治理是为了减少职业病危害因素对员工的损害，并非新增污染物排放”，属地生态环境部门最终采纳了其陈述申辩意见。当然，如果企业将“新设施”列入了环评文件或排污许可证，就应遵守。
处罚的依据是超标排放而非不保障运行
◆周长军
笔者认为，对环评未要求企业安装的污染物治理设施，生态环境部门在执法监管过程中，不能以治理设施是否运行来判断企业是否构成违法行为，应当通过对废气进行环境监测，如超过或地方排放标准，才能给予相应行政处罚。
对产生污染的所有建设项目，我国环境法律法规有明确的规定要求，如《建设项目环境保护管理条例》第三条规定，建设产生污染的建设项目，必须遵守污染物排放的标准和地方标准。又如，《大气污染防治法》第七条规定，企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。据此，对环评未要求企业安装的污染物治理设施进行监管，生态环境部门主要监管的重点是污染物是否达到或地方排放标准。
《环评未要求安装的设施，企业未运行被罚冤不冤？》一文中，企业之所以自行主动安装大气污染防治设施，是为了响应当地大气保护政策，进一步降低污染物排放量，并非以达不到废气排放标准为前提来建设大气污染防治设施。企业未保障废气治理设施正常运行，只是未履行社会责任，而不是法律规定的责任。企业废气排放只要达到排放标准，未造成环境影响，不应当受到行政处罚。
为稳定经济发展，新修订执行的《生态环境行政处罚办法》、各地制定的《生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》，对轻微、初次违法行为并及时改正的，可以作出不予行政处罚的规定。如《长江三角洲区域生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物，但仅一项大气污染物（不含恶臭、林格曼黑度）超标、超标幅度在10％以内（含本数）且超标污染物未纳入《有毒有害大气污染物名录》的，不予行政处罚。如《广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定》规定，废气排放日均值未超标的，不予行政处罚。因此，本案应当根据污染物排放状况来判断违法程度，确保行政处罚“过罚相当”、公平公正。
生态环境部制定的《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》，对VOCs等挥发性有机物治理明确要聚焦治污设施“三率”，提升综合治理效率，确保实现达标排放。提出未制定行业标准的，应执行大气污染物综合排放标准和挥发性有机物无组织排放控制标准；已制定更严格地方排放标准的，按地方标准执行。这些针对VOCs大气污染物管理的措施和要求，各级生态环境部门在工作中应当全面应用，严格执行大气排放标准。
未履行行政协议义务就该被罚有待商榷
◆王谦谦
《环评未要求安装的设施，企业未运行被罚冤不冤？》一文认为，享受了政府给予的优惠政策和鼓励措施的企业就应当承担起对应的义务，一旦未尽应尽义务就应被处罚。对此，笔者认为有待商榷。
此文所指“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持”，笔者认为，这符合行政协议的形式要件，其性质应界定为行政协议，企业承担对应的保证设施正常运行使用义务是行政协议签订后按约履行义务这一契约精神的体现。根据行政处罚法定原则，“未尽到应尽的义务，就应该被处罚”这一观点有失偏颇，不履行行政协议义务不是行政处罚的依据。
《环境保护法》第31条规定，建立、健全生态保护补偿制度。《大气污染防治法》第3条规定，县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入；第14条规定，未达到大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照国务院或者省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准要求。
各地政府根据上述法律规定，以实现城市环境达标为目标，制定一系列政策，通过加大财政投入力度、采取经济补偿、限制使用、严格超标排放监管、限期达标治理等措施，同时配合使用“以奖代补”“以奖促防”“以奖促治”等方式，引导企业进行设备更新、工艺改造、技术创新、增加环保设施，以促进污染治理目标的实现。
企业自行或响应政府号召进行污染防治，按规定向政府申请享受优惠政策或者领取补助，各地具体运作方式不同。有的是政府与企业签订协议，协议明确双方的权利义务；有的是要求企业提供相应的证明材料，按照规定程序经审核后予以确认。笔者认为，以上方式符合《更高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）条的规定。
法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职责，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，行政机关只能根据《规定》第24条“经催告后不履行，可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”。
根据行政处罚法定原则，只能对法律法规明确规定应当进行处罚的行为进行处罚。《环境保护法》《大气污染防治法》及相关法律法规均未规定对不运行环评文件要求之外的污染防治设施的行为进行处罚。故行政机关不能对其进行处罚，否则有行政权力越界、部门利益法制化之嫌。
如果企业因未运行设施而导致超过排放标准，或者超过重点大气污染物排放总量指标排放大气污染物的，则应根据《大气污染防治法》第99条第2款的规定进行处罚。如果运行设施不仅是行政协议规定的义务，而且是《排污许可证》中载明必须运行的设施，此种情况下企业没有保障其正常运行，则应按照《排污许可管理条例》第34条第2项及第44条规定，对企业及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚。但是上述处罚均不是因为企业没有履行行政协议。
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